哈尔滨市满意度调查公司编外东说念主员常长年级较轻

发布日期：2024-03-09 21:51    点击次数：140

岳嵩｜南京师范大学哈尔滨市满意度调查公司

【导读】连年来，考编热、考公热带来“一编难求”的现实背后，下层政府编外用工扩张问题日益卓越。为提高行政效率、削弱财政职守，各地接踵出台编外东说念主员管制的标准性文献。靴子落地已随机日，编外东说念主员扩展的问题是否得到灵验遏抑？这一问题的发盼愿理安在？

本文分析了江苏省一个经济发扬镇启动的“编外管制编制化”改造过程。作家认为，下层政府的“编外扩展”是为了处理四对相彼此通的矛盾：刚性编制与治理任务过重的矛盾、下层编制成就不及与下层需求各别化的矛盾、对编外东说念主才的需求与编内东说念主员流动的矛盾、科层惰性与治理事务增多的矛盾。此外，下层是个情面社会，通过关系成为下层政府的编外东说念主员是一个较“踏实”“体面”的取舍。下层政府“编外扩展”的根蒂原因，是州里履行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，不及的编制配额需要编外东说念主员弥补。

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改造后，该镇编外东说念主员的总额减少约120东说念主，占比约30%，寰球财政支拨减少约32%。“编外扩展”虽得到一定进度箝制，但仍有局部扩展。靠近下层政府顶额请教编外缠绵，治理任务增多时扩充编外东说念主员，以及下层政府通过扩张编外东说念主员来拓展治理权限的情况，“编外扩展”无法得到根蒂遏抑。作家认为，需要更高一级的政府关系部门协同建立强规制性的编外管制轨制，箝制编外东说念主员的财政支拨总额并进行专项审计，股东下层政府特定岗亭的商场化改造，建立政府职责清单防卫堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈。

“编外管制编制化”

能否遏抑下层政府的“编外扩展”？

▍问题提议：下层政府“编外扩展”的治理必要性

编制是具有较着中国特质的管制方式，其在政府部门和业绩单元，乃至于特定的企业中施展着进击的作用。同期，编制亦然一种资源，深入影响着政府治理的效率。因为编制资源的有限性，为粗野散乱的治理任务，我国存在着大齐“编外”东说念主员，他们正常散布在政府部门及企业绩单元的各个岗亭上，并施展着进击的作用。目下，学界对政府的编外东说念主员大约存在两种坚硬：一是政府编外东说念主员的大齐存在会酿成政府行政支拨的增多，政府规模过度扩大，况且使用东说念主机制的标准性缺失，对编制管制的科学性酿成影响，进而激发下层治理的窘境。基于这种坚硬，下层政府的编外东说念主员被认为应该进行最大规则的“遏抑”，即编外东说念主员能少用就少用。二是我国政府治理的事务散乱且情况特别，政府支拨规模一直扩展，如果透顶编制化会酿成政府职守过重。因此，通过规则引入编外东说念主员并将其作为国度治理中的特别变装是有一定益处的。相较于其他层级政府，下层政府具有较强的特别性。一方面，下层政府告成面向东说念主民各人，承担有较为散乱的下层事务。另一方面，上司政府下达的治理任务最终齐会经过“宗旨”，下达到下层政府层面，完了最终落实。因此，下层政府所用的编外东说念主员时常多于其他层级政府，也就一直存在“编外”东说念主员扩张的现实问题，即下层政府的“编外扩展”。下层政府的“编外扩展”是一个存在时刻较长的问题，其对下层治理产生了一定的负面影响。下层政府“编外扩展”有着特定的治理必要性：一是“编外扩展”的进度与下层治理的灵验性密切关系，告成影响到下层治理应代化的股东；二是“编外扩展”辗转影响到下层政府财政支拨的规模；三是“编外扩展”会增多下层政府机构编制管制的复杂性。此外，下层政府的“编外扩展”还会带来编制“隐性扩张”、东说念主事管制复杂化、地方行政“熟东说念主化”等现实问题。因此，必须对下层政府“编外扩展”进行治理。

下层政府治理的灵验性告成关系到国度治理应代化的效率。因此，针对下层政府“编外扩展”的问题，学界进行了正常的磋商。如有学者将下层政府编外东说念主员称为“影子雇员”或“非郑重雇员”，并通过“软编制拘谨”和“地方软财政支拨”的视角对其增长和扩张进行讲明。下层政府的编外东说念主员在公认的扩张趋势下，缓缓从“显性”向“隐性”发展，甚而以一种“不透顶编制”的方式鄙人层治理中施展灵验的作用。但下层政府编外东说念主员的过度扩张也给下层治理带来不少问题，需要对其扩张机制和运行过程进行磋商。如针对下层政府正常存在的编内编外“混岗”清闲，有学者从职能特征的角度进行分析，提议要辩证解读关系问题，再造下层政府灵活性的不雅点。但现实的问题也遮拦冷漠，如财政职守过大、管制面貌混乱及治理效率裁减等，编外东说念主员从管制到运行方面齐需要加以整顿。还有学者认为，要将编外东说念主员一同纳入到科层制的体系之中，形成一个“临时”与“郑重”并存的组织形态，使其形成一种郑重体制中的非郑重轨制。

与此同期，实务界也在一直存眷下层政府编外东说念主员抓续扩展的问题，如许多地方政府齐把柄其现实情况，在中央和省级编制管制总体原则下出台了各种编外东说念主员管制办法或确定，用以优化下层政府编外东说念主员的管制劳动。作为编外东说念主员扩展主体的下层政府，一直尝试在财政支拨、治理任务和东说念主事管制中寻求一种平衡性，因此进行了多种面貌的改造尝试。其中最为卓越的一项改造要领即是参照编制管制的方式对编外东说念主员进行规制，其主要通过审定分类、弹性名额、经费适配等方式缓缓将编外东说念主员的管制纳入“编制化”管制的轨说念。同期，也用此方法探索遏抑下层政府“编外扩展”的旅途，有学者将这种编外东说念主员的管制方式综合为“编外管制编制化”。“编外管制编制化”的管制方式较为标准，容易赢得精深认同，在发生矛盾时有章可循，概况保证编外东说念主员标准化管制的踏实性。

位于苏南地区的J市B镇即是推广“编外管制编制化”的典型代表，况且取得较为昭彰的后果。因此，本文及第其作为磋商案例，并以默契改造要领和调研访谈为主要方式，获取一手贵府。B镇是J市（县级市）下辖的一个经济发扬镇，其毗邻省会城市，交通发扬，产业体系较为完好，常住东说念主口3万东说念主驾御。因为有许多在省会劳动却履行居住在B镇者，因此B镇的常住东说念主口远超统计东说念主口。东说念主口稠密和产业体系的发扬使B镇的下层治理事务相当散乱，因此聘请了大齐的编外东说念主员。为了处置编外东说念主员管制混乱的问题，B镇于2021年启动了“编外管制编制化”的改进要领，其中箝制“编外扩展”即是其进击主张之一，而自后果到底若何恰是本文的磋商主题。据此，本文需要分析和处置的问题主要为：接头下层政府“编外扩展”的发盼愿理是什么；在特定发盼愿理下下层政府“编外管制编制化”在遏抑“编外扩展”方面的具体要领是什么；“编外扩展”是否得到灵验遏抑；同期，“编外管制编制化”实行后编外东说念主员规模呈现何种发展趋势亦然需要扣问的问题。

值得隆重的是，“编外”具有狭义和广义之分：狭义的“编外”东说念主员主如若指未纳入行政或业绩编制序列，但由寰球财政支拨聘请的各种东说念主事代理、劳务交代、自聘及政府购买寰球服务性质的东说念主员的总称。而广义的“编外”东说念主员是在狭义的基础上又包含了借用、借调等性质的东说念主员。本文所分析的主如若狭义层面的“编外”东说念主员。

▍治理压力下的矛盾相通：下层政府“编外扩展”的发生动因

对于下层政府“编外扩展”的治理最初需要厘清其发生动因。通过梳理既有文献和对B镇的案例调研，不错将下层政府“编外扩展”的发生动因综合为治理压力下的四对矛盾，即编制刚性与治理任务的矛盾、编制箝制与下层需求的矛盾、东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾、科层惰性与治理要求的矛盾。四对矛盾彼此相通，激发下层政府的“编外扩展”。

（一）编制刚性与治理任务的矛盾

我国地方政府体系呈现为四级“结构”，下层政府多为州里（街说念虽不是一级政府，但纳入下层政府规模）。在纵向政府“职责同构”特征的作用下，治理任务层层“递解”，许多具体事务齐落到下层政府层面，由下层政府负责具体落实，这少量在新冠疫情防控中就相当卓越。为了保证日益增多的下层治理事务概况灵验完成，上司政府和会过特定的方式来进行督促，如通过属地管制的方式严格永别下层政府的具体任务缠绵，并通过考核、问责等方式加以监督。举例，下层的各项事务在年终考核的时候齐会比物连类地纳入具体的缠绵体系之中，然后通过综合评分红为评估一年劳动的进击参考，其中有一些缠绵照旧一票否决的，唯一完成不了，本年考核就算不对格。

目下，属地管制的事务规模约束扩张，下层政府的治感性压力也越来越大，下层治理职守过重的清闲昭彰。鄙人层治理事务约束增多的情况下，势必需要通过增多东说念主手来落实各种劳动。然而，面前编制管制在机构改造的“精简”导向下坚抓“只减不增”的原则。同期，机构编制的管制劳动也日趋严格，如“三定”决策等要领的落实，使编制管制的“刚性”特征更加卓越。归纳而言，当今的编制天然由市编办调处管制，但市编办也要把柄上司的调处成就、“三定”决策及审定数据为依据，不行简约增减编制或给某州里特别“护理”。由此可见，编制的刚性管制特征与下层治理任务需求之间形成了卓越的矛盾。基于此，下层政府开动以“编外”的方式招聘办当事者说念主员并安排到诸如公法、办公、窗口等岗亭劳动，用以消解繁巨的治理事务酿成的下层治理职守。

（二）编制成就与下层需求的矛盾

我国各级政府及各部门的编制齐是照章依规审定的，除特别情况外，原则上不行简约扶助。从现实情况来看，我国地方政府的编制成就呈现出较为昭彰的“二八定律”，即层级较高的政府或部门成就的编制要比层级偏低的政府和部门相对更多。但层级较高的政府和部门多从事决策和监督性的劳动，而治感性的具体劳动则多由层级较低的政府和部门落实。作为落实治理任务“末端”的下层政府编制成就在政府体系中就昭彰不及。然而归拢地区的不同下层政府靠近的治感性事务各别可能较大，如管制东说念主口的多寡、经济发展的凹凸或产业发展的各别等。是以，在调处的编制成就标准下，下层政府管制的各别性并不行成为餍足其编制诉求的意义。比如，目下不同地区之间流动东说念主口许多，在州里层面管制起来昭彰嗅觉到东说念主手不及。但现实中如果以此为意义朝上司政府提议增多编制的央求，实在齐是不会甘心的，因为上司政府认为一个州里的编制是审定好的，不行简约增减。如果对特定州里的编制进行增多，那其他州里会找出其他意义提议增多编制的央求。其实这也反应出，各级地方政府及编办并不是不知说念这个现实问题，而是从通盘行政区的角度动身，若因下层政府的特定需求而单独予以编制成就，可能会引起其他州里或街说念齐提议各样关系诉求，进而激发新的矛盾。这标明，编制审定主要照旧把柄政府层级来进行的，下层政府的编制总额基本是保抓恒定的，然而这么就酿成编制与履行事务无法透顶适配，促使下层政府在“编外”东说念主员凹凸功夫，特殊是公法和行政管制方面，成为聘请编外东说念主员最多的部门。

（三）东说念主才需求与个东说念主发展的矛盾

下层治理两头三绪，需要各方面的专科东说念主才。目下，下层政府招录公事员齐需要参加所属省份调处组织的公事员磨砺，并把柄招录岗亭进行分派。即使是业绩编制也需要参加东说念主力资源与社会保险部门组织的关系磨砺，达标后进行分岗录用。这是属于较为标准的公事东说念主员招录方式。然而，有部分报考下层政府公事员及业绩单元的东说念主员，其初志是为了赢得行政编制或业绩编制，其报考下层政府岗亭在一定进度上是因为下层政府在报选取竞争相对较小。在到岗劳动之后，靠近纷纷复杂的下层事务随机并不适当，所学的关系专科也并不行得到应用，甚而还产生“躺平”的激情。但同期，一些下层政府需要的专科时代东说念主员，却因为报考时岗亭的劳动年限、专科标的、学历学位等要求的摈弃而无法到下层政府劳动。在这么的矛盾下，下层政府就尝试更加灵活地通过“编外”方式自主而精确地取舍需要且特意向参加下层治理劳动的东说念主才。这主如若因为招聘编外东说念主员的自主性比拟大，下层政府及关系部门不错把柄需要招一些安妥特定岗亭的东说念主，比如有东说念主对下层家长里短的联贯事务就很如臂使指，有的东说念主对下层各人的需求比拟了解等。

另外，鄙人层政府劳动的不少优秀的东说念主才在发展到一定进度后就被更高层级的政府及部门借调或袭取走了，也有部分东说念主才通过各样方式主动离开了下层政府。因为州里公事员的招录齐“归口”于“省考”，是以许多较高学历且具有专科时代的东说念主才会取舍通过报考州里公事员进入到“编制内”，但现实情况是，有部分东说念主在赢得几年下层劳动资历后就从头通过“省考”或“国考”去了更高层级的政府部门。还有一些以为下层太苦或待遇不高，取舍了跳槽，导致东说念主员流动过多。因为编制内的流动及从头招考需要较长的周期，因此许多下层政府为了寻求较为踏实且办理手续肤浅的方式吸纳需要的东说念主才，“编外”方式的自主性和灵活性碰巧适当下层政府的这一要求。以“编外东说念主员”的方式粗野这一矛盾后果较为昭彰，且相对而言更加容易操作，但从下层治理应代化的角度来看，却并非长久之计。

（四）科层惰性与治理要求的矛盾

前文所述的东说念主才流动问题，其实也与下层政府的晋升窘境关系。下层政府行政级别不高，通知镇长往往才是正科级，因此在州里的晋升是很有限的。在这么的情况下，智力较强的东说念主就取舍了向“高处”流动，而其他的部分东说念主则产生了科层惰性。所谓科层惰性，是指在科层制的晋升机制下晋升诉求无法得到灵验餍足，因此产生了寂寥的劳动格调。科层惰性鄙人层政府中较为常见。比如，下层政府中的一些办当事者说念主员到了四五十岁，在晋起飞间上局限性很大，同期也莫得较为灵验的激励机制，加之下层治理事务约束增多，许多东说念主就赧颜苟活，甚而“躺平”等着退休。这一方面与念念想醒悟相关，另一方面不可否定也与当今任级职务并行机制鄙人层落实存在偏差相关。面前，编内管制中的退出机制并不完善，因此公事东说念主员唯一不出现非法违警的情况，基本上是难以清退、置换的。鄙人层治理的高要求下，下层政府为了概况在退出机制不完善的布景下消弭科层惰性，时常会取舍通过“编外”的方式来招纳关系办当事者说念主员。通过调研发现，面前招聘的编外东说念主员一般年级较轻，从事下层治理事务的积极性很高。是以，不错在正常岗亭外竖立一些编外的岗亭，或增多一些补贴来激励编外东说念主员，使他们作念事更加积极，后果更好。这标明：一方面，编外管制较为灵活，不错选择各样化的激励面貌，甚而竖立诸如“主任”“股长”的非郑重职位进行“编外晋升”。另一方面，编外东说念主员常长年级较轻，发展意愿较强，因而劳动具有较强的积极性。是以，下层政府也乐于通过编外东说念主员引入缓解科层惰性与治理要求的矛盾。

上述四对矛盾的相通酿成了下层治理“编外扩展”的发生，这亦然面前下层治理机制运行中需要缓缓处置的现实问题。除此之外，在调研中还发现，下层政府“编外扩展”的发生还包含一些社会性的情面身分。因为下层政府腹地圈子较小，情面社会的特征较为昭彰。在此布景下，许多东说念主但愿通过关系网给子女或亲戚找一个较为“踏实”“体面”的劳动，下层政府的编外东说念主员就成为了一个取舍。因为我国下层社会是一个“情面圈”，加之编外东说念主员的灵活性较高，是以鄙人层政府编外东说念主员中这么的情况照旧比拟常见的。由此可见，下层政府编外东说念主员招聘及管制劳动更加灵活，一些暂时莫得舒坦劳动的甚而不错“骑驴找马”，将编外岗亭作为“过渡”性质的劳动。值得隆重的是，下层政府随机候为了扩充管制权限，也会出现自主性的“编外扩张”，这是下层治理中的另一个问题，本文不作念赘述。

除了上述四对矛盾相通外，还有一个酿成下层政府“编外扩展”的根蒂原因，即州里履行居住东说念主口远多于户籍东说念主口，但编制却依照户籍东说念主口设定，酿成编制规模与履行需求的各别，进而通过编外东说念主员来弥补。从履行来看，B镇因为地舆位置的特别性，跨区东说念主员较多，东说念主流量大，出现东说念主口“倒挂”的问题，因而把柄常住东说念主口的设定的编内东说念主员就无法粗野现实中较多且复杂的治理问题。同期，下层政府职能的扩张及城市管制邃密化的股东，也在约束增多治理事务，是以现有的政府编制很难餍足现实需求，因而编外东说念主员就会约束增多，难以得到遏抑。

▍“编外管制编制化”：遏抑下层政府“编外扩展”的一种尝试

为了灵验规制“编外扩展”，各地齐尝试了不同的办法，其中较为卓越的即是用“编内”管制的方式来标准“编外”管制，即前文所说起的“编外管制编制化”。江苏省B镇恒久以来编外东说念主员无序扩张较为严重，编外东说念主员总量很大且管制不清。2021年，B镇开动尝试股东“编外管制编制化”用以标准“编外”管制，同期但愿达到灵验遏抑“编外扩展”的主张。

B镇目下的机构不错概述为“两办六局一中心”：“两办”为党政办公室、党建办公室（组织员办公室）；“六局”为政法和社会治理局（网格化服务管制中心）、经济发展局（农业农村局）、财政和钞票管制局（财政分局）、社会业绩局（退役军东说念主服务站）、综合行政公法局（综合行政公法管制办公室、安全出产监督管制办公室、集成管制教导中心）、建造局；“一中心”为为民服务中心。同期，B镇下辖多个业绩单元及企业，如新城集团、新城社区、自来水厂及公法队等。这些单元部门中的编外东说念主员共同组成了B镇的编外东说念主员体系。

通过调研发现，在编外东说念主员管制改造扶助前的2019-2021年，B镇在编东说念主员为95-98东说念主，神秘顾客访问编外东说念主员总体规模近600东说念主。因为下层政府编外东说念主员的管制灵活性较强，甚而每个单元齐有一定的自主权，加上编外东说念主员流动性又很大，是以具体的数字是若干，下层政府及关系部门履行也莫得准确的测算和统计过，仅仅知说念一个大体的规模。通过汇总梳理B镇及各部门汇总的关系信息，咱们大约了解到在管制方式扶助前，B镇的编外东说念主员总体数目最多时接近600东说念主，赡养编外东说念主员的财政支拨与编内东说念主员的支拨基本抓平，甚而局部超出。然而，赡养编外东说念主员的财政经费并非是透顶固定的，有特殊一部分编外东说念主员的经费支拨是把柄每一阶段州里各种经费使用情况而活泼扶助的。但这种清闲并不是精深的，主要存在于一些特定岗亭的编外东说念主员中，比如法度管制协勤东说念主员，其用度可能会把柄经费情况从几个不同的经费口头支拨。但从总体来看，在这种管制简约化、软性化的情况下，下层政府的“编外扩展”清闲约束发展，如故严重影响到下层治理和寰球财政支拨的效率。

为了粗野约束扩展的编外东说念主员，减少财政支拨，优化治理效率，B镇政府对编外东说念主员在类别、招录、使用、待遇、退出等方面参照编制管制的模式进行标准化改造。2019年，B镇所在的地级市出台《市级机关业绩单元编外用工管制办法》，同期参照该办法，B镇所属的县级市J市也下发《对于开展社会化用工算帐标准整改劳动的示知》，随后陆续出台《机关业绩单元社会化用工管制暂行办法（试行）》和《对于编外办当事者说念主员暂行管制办法》，开动入辖下手股东下层政府编外东说念主员的标准化管制。2022年，J市再次下发《对于进一步标准社会化用工管制劳动的示知》，明确提议要用“标准化”的方式来管制下层政府编外东说念主员，并遏抑“编外扩展”清闲。然而，J市出台的关系文献属于概要性的要求，仅提议对编外东说念主员管制的框架性意见，具体的要领则由各单元和州里（街说念）把柄情况自主制定，报上司驾御部门批准后实施。因此，B镇结合我方的履行情况制定了编外东说念主员管制的标准化要领，该要领的中枢即是进行“编外审定”，其法子主要为：一是对编外岗亭进行永别，细化并标准编外东说念主员类别；二是把柄上司文献及在编东说念主员的总额，设定编外东说念主员的规模上限；三是把柄类别永别和总体规模，结合不同岗亭的现实需要，审定各种编外东说念主员的具体“额度”；四是把柄审定的额度，以标准的聘请法子对编外东说念主员进行聘任。这种管制方式特殊于建立了一套编内与编外“双轨并行”的编制管制机制。因为B镇并未对此改造要领进行特殊的定名，本文对其改造特征进行回顾，并参考颜昌武教学的表述方式，将其称之为“编外管制编制化”。

编外标准化扶助后，B镇的编外东说念主员管制发生了较大的变化。经过审定，B镇编内编外总东说念主数为569东说念主，并细化审定的编外东说念主员的岗亭（见表1）。

据此，B镇对编外东说念主员的改造具体不错归纳为以下几个方面：

第一，对编外东说念主员细化分类。

B镇对编外东说念主员进行类别永别，将传统的东说念主事代理、劳务交代及临时聘请东说念主员瓜分类方法细化扶助为“镇聘”“自聘”“企业用工”“办当事者说念主员的劳务交代”“后勤东说念主员的劳务”及“协理东说念主员”等。天然有的州里如故尝试过这么的扶助，但并莫得透顶落实。同期，B镇将“镇聘”“自聘”等对编外东说念主员的一些粗拙表述郑重明确为标准类别，这种告成靠近履行的方法反而有益于标准编外东说念主员管制。天然在改造过程中，有不雅点认为诸如“镇聘”“自聘”等是粗拙的说法，这么列为标准化的类别，有将编外东说念主员分为三六九等的嗅觉。然而经过考量后，B镇决定依然以此称号分类，认为这么粗拙的抒发反而更加容易标准编外管制劳动。B镇将所有的编外东说念主员统筹纳入到一个较为履行而完好的类别体系中，是参照编制管制编外东说念主员的典型体现，不管是招聘单元照旧应聘东说念主员，齐以为明晰明了。这对“编外扩展”起到了一个框架性的摈弃作用。

第二，建立编外审定的具体法子。

将编制管制中的审定法子引入编外东说念主员管制中，用以制约编外东说念主员的无序扩张。在扶助中，最初把柄州里劳动的履行需要审定编外总额，这一评估性劳动，主如若对编外东说念主员的需求量进行总体界定。其次，各单元部门上报编外用工的需求，并要注重阐发意义及依据。再次，汇总各单元部门的上报需求，把柄前期审定扶助编制额度，在进行统筹下达。临了，把柄审定的编外东说念主员需求额定发布招聘公告。这么从总体和部分两个层面齐能箝制编外东说念主员扩张的趋势。

第三，制定例范的编外管制经过。

在J市关系文献的辅导下，B镇缓缓制定了较为标准的管制经过。从编外东说念主员的审核、招录、培训、使用、赏罚、退出等方面形成一套参考编制管制的经过，用以擢升编外管制的刚性化，增强下层政府在编外用东说念主方面的拘谨性，尽最大可能箝制编外东说念主员的总量。特殊是在激励机制方面，缓缓建构起一套适当编外东说念主员的激励要领，除了推广全处所的“同工同酬”外，还在晋升机制上进行了立异，竖立了一些编外的“主任”“股长”“总监”等非郑重职位，用以激励编外东说念主员的劳动积极性和岗亭踏实性。同期，激励机制一定会附带着考核机制，通过考核对不对格的编外东说念主员按规清退，既保证了编外东说念主员的以弱胜强，也减少了“只进不出”的情况。天然在履走运行中不可能在待遇方面透顶将编内编外拉平，然而不错从诸如立异编外晋升机制的角度脱手对编外东说念主员实施激励。同期，落实考核轨制和退出机制，编外东说念主员的考核相对推广得较为到位，这么既保证戎行质料也概况让东说念主员流动起来，防卫编外东说念主员扩张。

从数据上来看，通过改造，编外东说念主员的总额相较于改造扶助前，减少了约120东说念主，占比约30%，这部分的减少主如若“镇聘”之外的其他编外东说念主员。处置方式主如若将一部分协理东说念主员、后勤东说念主员和办当事者说念主员以政府购买寰球服务的方式“打包”，极大减少了镇政府在这类东说念主员管制方面插足的东说念主力和财力，提高了管制效率。从这个角度看，扶助后B镇“镇聘”“自聘”东说念主员比例占所有编外东说念主员的56.7%，这体现了编外管制更加标准。同期，从寰球财政支拨角度看，改造扶助后编外东说念主员方面的财政支拨昭彰减少，因为尊重关系单元的隐秘要求，莫得给出具体减少的数字，但从总量上不错获知减少了约32%。不错说，不管从编外东说念主员的总体数目、类别比例照旧财政支拨，齐反应出通过“编外管制编制化”的要领，B镇的“编外扩展”得到了一定进度的箝制。

▍总量箝制下的局部扩展：编制化管制下下层政府编外东说念主员的现实困点

在尝试“编外管制编制化”后，下层政府“编外扩展”的清闲得到了一定的箝制，特殊是在总量上对恒久存在的“隐性扩张”问题起到了遏抑作用。但通过对B镇编外东说念主员管制改造的后续跟踪调研，发现编外管制化要求下编外东说念主员依然存在局部扩展的现实趋势。从B镇的案例来看，管制方式扶助后，目下其有编内东说念主员98东说念主，编外东说念主员471东说念主，编外东说念主员是编内东说念主员的4.8倍。除此之外，通过拜访调研还发现有在着一些数目不等的“临聘东说念主员”，这类东说念主员无法进行准确的统计。对面前B镇编外东说念主员结构分析，其“自聘”东说念主员数目较多，分别占“编内+编外”总额和“编外”总额的46.9%和56.7%。这类“自聘”东说念主员多是各单元部门通过请教而招聘的编外东说念主员，具有较大自主性的。这在一定进度上反应了各单元照旧在尽可能的范围内争取更多的编外“缠绵”，进而出现了总量箝制下的局部扩展。天然下层政府全力审定并箝制编外总额，但部分部门编外东说念主员抓续增多的问题确乎存在。这主如若因为关系部门请教具有饱和的意义，况且确乎具有较为劳苦的任务，比如之前的“脱贫”等具随机刻摈弃的任务。是以，在这种现实的情况下，也会作念出部分和谐，放宽编外总额审定的摈弃。

基于对案例的抓续检会，发现下层政府编外局部“扩展”的主要原因是在实行“编外管制编制化”后，下层政府将原有的不标准的编外东说念主员“挤出”了，如昭彰超出履行治理事务需求数目的编外东说念主员、未按照标准手续办理入职的编外东说念主员及未能很好履行岗亭要求的编外东说念主员等。大部门按照正规法子进入的编外东说念主员，仅仅从头纳入新的标准化的管制机制中，并未作念结构上的扶助。同期，因为下层事务的约束增多，诸如近几年新冠疫情防控等任务齐使下层政府对特定方面的东说念主员需求增大，因此编外东说念主员在特定规模也在增多。结合案例，酿成这种情况的启事大约为两个方面：一方面，政府部门在进行机构编制扶助时，齐会依据“老东说念主老办法、新东说念主新办法”的原则，正常情况下不会将之前的编制结构透顶推翻，这就使底本一些单元部门的编外东说念主员规模并不会产生太大的变化。另一方面，“编外管制编制化”究其本体照旧一种管制方式的扶助，对“编外扩展”的部分发盼愿理并不行产生根人道的遏抑和调控作用。在对B镇的后续调研下，归纳出编外东说念主员“局部扩展”的具体原因为：

第一，各单元部门在请教编外缠绵时基本齐取舍顶额请教。

各单元每次上报编外东说念主员需求操办时，不管是否履行需要，齐会尽量多报，以求下达缠绵的上限更高。鄙人达了具体上限缠绵后，往往各单元也基本上会取舍顶额请教，戮力赢得更多的编外东说念主员招聘缠绵。在调研中发现，下层政府及关系部门顶额请教编外缠绵是很精深的情况，绝大部分单元齐会这么作念。其中一些单元治理任务很重，是以提交的央求意义很饱和，一般不会被驳回。但许多时候，各单元部门的请教意义编办及下层政府也无法逐一充分印证，是以除了部分意义昭彰牵强的被驳回外，基本上请教的顶额央求缠绵齐会批准。这标明一部分有饱和意义且事务确乎较多的单元概况顶额请教编外缠绵，而部分单元则不行，这么也就印证了编外东说念主员规模为什么会在总量箝制下发生不平衡的局部扩展。

第二，不同期期局部治理任务的增多使编外东说念主员相应增多。

在不同阶段随契机出现特定的任务，如抗疫防疫、脱贫攻坚、环境治理等，上司政府会将相应任务通过宗旨并纳入考核缠绵的方式“下压”到下层政府。下层政府底本就有较为劳苦的治理任务，加上上司分派的特定任务，就需要增多东说念主手。因为编制是固定的，是以这部分增多的东说念主手只可从编外获取。而在编外管制标准化的要求下，编外东说念主员的成就也不会简约变调，是以就需要以事务的属性为依据，为具体事物的归口管制部门成就编外东说念主员，以求完成相应的任务。这是编外东说念主员发生局部“扩展”的另一个原因。值得隆重的是，面前天然建立了准入和退出机制，然而编外东说念主员的退出机制依然莫得全面实行，除非离职、违规非法等情况，被纳入退出机制的编外东说念主员其实并未几。这在一定进度上也诱发了编外东说念主员的“局部扩展”问题。

第三，下层政府尝试通过拓展编外东说念主员来获取更多的治理权限。

从表面上说，我国的下层政府中州里政府并不行手脚是一级完好的政府，而街说念从表面上说根蒂就不行算是一级政府，其本体上是市辖区的派出机关。上司政府在州里中竖立了许多的“直属部门”，在一些事务的办理上需要联贯与相通。从政府结构的角度来看，下层政府其实是“条块”的一个交织点，州里许多属地管制的“块”职责性事务需要和上司政府的“条”的部门进行联贯相通。同期，也有不少部门告成将机构竖立到了州里。州里的属地管制职责和相应的治理权限有些不平衡。因此，下层政府会尝试通过增多编外东说念主员的数目来规则拓展我方的治理权限，以求在一些特定的治理事务上概况赢得更多的治理资源，为下层治理增多推能源，这亦然酿成编外东说念主员的“局部扩展”的一个客不雅原因。

▍论断与扣问：下层政府“编外扩展”的治理何故优化?

通过对典型案例的调研与分析，针对“编外管制编制化”能否灵验遏抑下层政府“编外扩展”的问题，本磋商的论断为：下层政府推广“编外管制编制化”，以优化编外管制的方式标准了编外东说念主员的准入要求、基本结构和总体规模，对下层政府编外东说念主员的“隐性扩展”等无序扩张问题起到了一定的遏抑作用，减少了财政支拨，裁减了行政老本。然而从全体来看，“编外管制编制化”从本体上看照旧一种管制方式的扶助，基于对B镇的案例分析，不错发现其对于下层政府“编外扩展”遏抑的作用主如若对底本不标准的编外东说念主员“挤出”。同期，结合编外总量的上限竖立，在总量上达到基本箝制。然而局部的扩展依然存在，如果不借助其他更加深档次的治理旅途来抓续优化，那“编外管制编制化”对下层政府“编外扩展”产生的遏抑后果也不行抓久。是以，需要对下层政府“编外扩展”的治理若何连续优化进行一定的扣问。结合案例分析和文献文献，不错对下层政府“编外扩展”的问题提议以下几点优化旅途：

第一，进一步对下层政府编外岗亭的类别整合细化。

天然一些下层政府对编外岗亭进行了类别永别，并以标准化的方式加以确定。但相较于编内管制，其类别框架依然较粗，需要进一步细化，如在公法戎行的东说念主员管制方面就不错尝试进一步整合扶助，将东说念主力资源相对结合。同期，因为我国事一个超大型的发展中国度，各地区间经济社会发展各别较大，因此不同地区的下层政府在进行编外类别永别时需要结合腹地区的履行情况进行。从这个角度说，单靠下层政府如故无法灵验完了对编外岗亭类别的整合细化了，需要县级政府的编办乃至地级市政府的关系部门进行协同股东，建立具有更强规制性的编外管制轨制。从长期来看，各地方政府甚而不错尝试将编外东说念主员缓缓纳入编制管制的“总盘子”中，形成一套轨制管制编内编外“两条线”的“双轨”化模式，建立“一体两线”的编制管制机制。

第二，依据审定编外总额对财政支拨进行精确箝制。

从一定进度来说，编制即是财政。通常，编外亦然由财政承担的，理所应当亦然财政支拨的进击部分。基于此，不错确定财政支拨是编制管制的泉源，是调控管制方式的基础要求。如果不将财政身分纳入到编外管制中，那再若何扶助齐是一种面貌上的变化，不行波及深档次体制机制的扶助。具体来说，需要在上司政府财政部门的统筹调控下，对下层政府编外东说念主员的财政支拨进行总额箝制并进行专项审计。不管是何种面貌的编外岗亭，齐需要经过特定的财政审核经过，要充分变调面前精深存在的财政“那处有钱那处出”和“东挪西借”供给编外东说念主员的情况，标准相应的财政管制及支拨。

第三，股东下层政府特定岗亭的商场化改造。

下层政府的编外东说念主员中有特殊一部分是工勤类东说念主员和协感性东说念主员。不错充分借助商场化的力量，通过政府购买寰球服务的方式来补足岗亭空白，将底本分散的招聘扶助为托福商场化的专门组织或企业来承担，减少下层政府在编外东说念主员招聘管制方面的压力，同期通过公开招投标等透明方式减少社会情面关系的发生，况且也不错完了下层政府对关系岗亭调处灵验的全体性监管。另一方面，通过商场化的劳务外包方式，也不错进一步优化编外东说念主员退出机制。如在发生服务质料裁减、经费支拨过高或其他关系问题时，不错全体撤换，减少原有编外退出机制不及的情况。

第四，建立明确的下层政府职责清单。

建立下层政府职责清单是我国政府职责体系优化的进击方面。职责清单本体上即是要明确下层政府在政府体系中应该履行的劳动和义务，确定基础寰球服务供给和东说念主民各人的日燕服务的治理“靶向”。对于下层政府而言，建立政府职责清单的最大作用即是明确下层政府“应该作念什么”，给下层政府的治理事务建立一个基本框架。建立下层政府职责清单不错灵验规制下层政府讹诈编外扩张进行治理权限拓展的清闲，防卫堕入“因事找东说念主-因东说念主找钱-因钱谋事”的怪圈，从轨制上箝制住下层政府“自我扩张”的倾向。

编外管制是一个恒久性的问题，其进击进度不亚于机构编制改造。需要阐发的是：最初，本文以B镇为例接头下层政府“编外扩展”的问题，并不是说宇宙所有的下层政府齐存在这个问题。其次，本文及第的B镇的案例天然具有代表性，但并不行涵盖下层政府编外管制中存在的所有问题，仅仅将B镇作为一个典型个例进行专门阐析，用以探索下层政府编外管制扶助的例证。临了，本文在实践调研、文献阅读、贵府搜结合难免会存在缺成仇不及哈尔滨市满意度调查公司，因此力求在今后的磋商中通过调研及比拟更多地区下层政府编外管制的现实案例，进一步优化关系对策。

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